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对农村义务教育经费短缺的现状、危害及对策思考 |
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| 2006-3-21 10:03:45 来源: 点击次数: |
华中师范大学教科院 杨晓霞
华中师范大学信息技术系 文东
内容摘要：对陈场镇义务教育经费短缺问题的个案调查与研究表明：我国农村义务教育经费短缺问题日益突出，并对农村义务教育质量构成严重威胁。为了使问题得到根本解决，首先必须建立起规范的农村义务教育经费转移支付制度，加大中央及省一级政府对农村义务教育的投入力度。
关键词：农村；义务教育；经费短缺；转移支付
义务教育经费短缺是当前我国农村普遍存在的问题，它直接影响了“普九”巩固率的提高，妨碍了农村基础教育的发展，已引起社会各界的关注。为了深入了解农村义务教育经费短缺的现状，探讨解决问题的对策，笔者于近日对湖北省仙桃市陈场镇义务教育经费短缺的问题进行了实地调查。
调查结果表明：解决农村义务教育经费短缺的问题迫在眉睫，而要使问题得到根本解决，首先必须建立起规范的农村义务教育转移支付制度，使中央及省一级政府对义务教育的责任得到落实。
一、农村义务教育经费短缺的现状
陈场镇地处仙桃市西端，总面积114平方公里，辖27个行政村，183个村民小组，人口总数为6万人。现有中小学27所，其中镇直属初中2所，镇直属公办小学2所，村小23所。中小学学生总数为10
570人，教职工总数为554人，其中公办教职工311人、民办教师243人。中小学专任教师356人、代课教师198人。该镇于1997年通过湖北省“普九”验收。但在巩固“普九”成果的过程中，经济欠发达的陈场镇受到了教育经费短缺问题的困扰。
1.教育经费总收入呈逐年下降趋势。如表1:
表1 1997-1999年陈场镇义务教育经费来源结构一览表（单位：万元）
年份合计财政对教育的拨款农村教育费附加勤工俭学收入补充捐资、集资学杂费
1997年793.2201118.612371.690
1998年527.6214118.6139092
1999年525.2261.3128.5143685.4
资料来源：《仙桃市陈场镇普及九年义务教育统计表》。
从表1可以看出，陈场镇教育经费总收入基本呈逐年下降的趋势，从1997年的793.2万元骤降至1998年的527.6万元，随后又降至1999年的525.2万元。1997一1999年，虽然财政对教育的拨款一直在增加，但增长率较低，对整个教育经费收入影响甚微。三年当中，变化最剧烈且对教育经费总收入产生显著影响的经费来源是捐资、集资。特别从1997年到1998年，教育经费总收入减少了265.6万元，而同期仅捐资、集资一项，教育经费收入就减少了281.6万元，基本可以说明教育经费总收入减少的绝大部分。这主要是因为在1997年，陈场镇面临着省“普九”验收检查，为了顺利通过验收，在其他教育经费收入增长弹性较小的情况下，该镇只好将捐资、集资项作为突破口，加大对当地农民的教育集资力度，以缓教育经费短缺之急。但这种做法不仅加重了当地农民的负担，形成社会不稳定因素，而且使教育经费收入显得极不稳定。
2.拖欠教师工资现象屡禁不止。由于我国农村普遍存在义务教育经费不足的问题，拖欠教师工资也就成了一个全国性的怪现象。据统计，从1998年4月至2000年4月，全国拖欠教师工资累计达127亿元，全国2300个县中，有1／3的县存在不同程度的拖欠。尽管国家三令五申，不准拖欠教师工资，但在经济欠发达的农村地区，拖欠教师工资现象屡禁不止。就陈场镇而言，虽然从1997年到1999年，该镇人员经费支出占教育经费总支出的比重由28.74％上升至64.98％，支出金额绝对数由228亿元增加至341.3亿元，但是依然无法消除拖欠教师工资的现象。当地公办教师的工资从表面上看，基本每个月能按时领到，不存在拖欠问题，但政府规定的中小学教师每月150元的“菜篮子工程”补贴以及1999年和2000年国家公务员加发的120元和100元工资，陈场镇的教师至今尚未领到。公办教师尚且如此，民办教师和代课教师的工资发放更是无法保障，通常几个月才发一次，教师们对此已习以为常。
3.“普九”欠债严重。1997年，陈场镇为了通过省“普九”验收，在教育经费严重不足的情况下，只好向银行贷款，以欠债的方式筹集急需的教育经费，建成达标所要求的教学楼和宿舍楼，陈场镇中小学因此负债累累。截至2000年底，全镇的中小学累计已欠下480万元外债，其中，仅镇二中一所学校就负担着180万元的债务。由于学校属非生产单位，在财政拨款没有大幅度增加的情况下，学校仅凭自身力量根本无力偿还这笔债务，债务纠纷因此得不到解决，使学校的正常运行受到威胁。“普九”欠债在我国目前农村是一个比较普遍的现象，据调查，在中部一些省，“普九”欠债达500万元以上的乡镇占80％以上，相当部分系拖欠建筑单位基建款项〔1〕。
二、农村义务教育经费短缺对教育质量构成严重威胁
教育质量在很大程度上取决于教学设备和教师水平，而教学设备的好坏与教师水平的高低基本取决于教育经费的水平，较高的教育经费可以购买较好的教学设备，也可以吸引较高水平的教师，从而也会带来较高水平的教育教学质量。农村义务教育经费短缺必然导致我国广大农村地区的义务教育质量无法保证。“普九”成果如果没有基本的质量保证，只能是形式上的“普九”，不仅对提高农民素质毫无意义，而且造成资源浪费。由于教育经费短缺，陈场镇已出现令人担忧的教育质量问题，具体表现在以下几个方面：
1.生均公用经费支出不足。
表2 1998-1999年全国义务教育生均公用经费支出与陈场镇义务教育生均公用经费支出比较（单位：元）
年份学校类别1998年1999年增减（%）
1.全国普通初中
其中：农村
陈场镇初中357
268
391.98375
264
312.155.0
-1.5
-4.9
2. 全国小学
其中：农村
陈场镇小学173
137
164184
141
1156.4
2.9
-3.3
教育生均公用经费支出比较（单位：元）资料来源：《中国教育经费统计年鉴》、《仙桃市陈场镇普及九年义务教育统计表》。由上表可知，1998年陈场镇初中生均公用经费不仅高于全国农村平均水平，而且高于全国平均水平；小学生均公用经费虽然略低于全国平均水平，但仍高于全国农村平均水平。然而，1999年，在全国生均公用经费增长的情况下，陈场镇初中和小学生均公用经费均处于不断下降的水平。特别是小学生均公用经费在原本不高的基础上又下降了3.3％，比全国农村平均水平的141元还要低22.6％。在教育经费总收入不变的情况下，为了降低拖欠教师工资的严重程度，陈场镇只好大幅度压缩公用经费在教育总支出中的比重。公用经费是用来维持基本的教育开支的，陈场镇一再削减生均公用经费，生均教育支出不断减少，无疑对该镇义务教育质量造成了严重损害。
2.师资队伍建设欠缺。“普及义务教育的关键在于有一支高质量、稳定的教师队伍”，“只要把教师的工资和福利待遇安排好，一般就能比较好地保证义务教育的发展”〔2〕。但是，由于教育经费短缺，陈场镇教师的工资和福利待遇得不到应有的保障，教师队伍因此出现了不稳定的局面，一些教学水平比较高的教师开始往沿海发达地区流动，中青年教师流失比较严重，留在本地的一些教师也有相当一部分因待遇问题而无心从教。学校为了维持正常运转，在人员经费不足的情况下，只好大量聘请工资要求相对较低的民办教师和代课教师，但这些民办教师和代课教师素质往往良莠不齐，有些凭关系进来的教师根本无法胜任教学工作。由于陈场镇的师资现状使教育质量得不到应有的保证，当地群众对此极为不满。然而，教育经费短缺也使“中小学教师继续教育”的实施遇到了重重阻碍，现有教师水平得不到提高，整个师资质量不断滑坡，义务教育质量的滑坡也就在所难免。
3.辍学率有所回升。1997年至2000年三个学年度，陈场镇小学在校学生数分别为7178人、7758人、8130人，其中，学年内辍学人数分别为0、0、5人，年辍学率分别为0、0、0.06％;三个学年度的初中在校学生数分别为3192人、3191人、2896人，其中，学年内辍学学生数分别为26人、89人、54人，年辗学率分别为0.81％、2.79％、1.86〔3〕。由于教育经费短缺，一些本该由政府负担的费用实际由学生的家庭承担了，该镇许多家庭感到子女的义务教育费用支出负担较重。在调查中，还有部分成绩不太理想的初中学生家长表示，从将来回报的角度考虑，花费一笔对他们而言不小的开支让子女接受初中阶段的教育还不如外出打工合算。在这种思想的支配下，一些学生初中尚未毕业就加入了打工队伍的行列。
三、建立规范的农村义务教育经费、转移支付制度是解决问题的根本对策
转移支付通常是指政府单方面的无偿支出，本文提到的义务教育转移支付具体是指上级政府对下级政府义务教育经费的转移。只有建立规范的农村义务教育转移支付制度，使中央及省一级政府对基层政府的义务教育经费的补贴成为农村义务教育经费的稳定来源，才能从根本上解决农村义务教育经费短缺问题。
1.义务教育的性质决定了中央及省一级政府对义务教育的实施负有不可推卸的责任。义务教育是指国家用法律形式规定对一定年龄儿童免费实施特定年限的基础学校教育。国家每一位公民都有义务将其适龄儿童送入学校接受义务教育，但不必为此缴纳学费，因为筹集足够的资金举办义务教育，为所有适龄儿童和少年提供义务教育机会是国家的责任和义务。另外，从公共财政的理论分析，政府的财力主要用于社会公益事业，义务教育作为一项关系到全体国民素质的伟大公益事业，其实施是政府财政的重要职责。当今世界有相当多国家将政府——特别是高层政府——作为义务教育投资来源的主体。在日本和英国，中央政府对义务教育的投资一般要占义务教育经常性投资的50％左右；联邦德国的义务教育投资来源中，州政府的拨款约占60％以上，地方政府的拨款只占30％左右。而在我国，由于实行分级办学、分级管理的制度，中央及省一级政府对义务教育投入仅负有很少一部分责任。据统计，在1999年义务教育经费总量中，中央政府和省级政府的投入两者相加还不到3％，97％的义务教育经费是由县、乡筹措和农民集资摊派来负担的〔4〕。然而，在我国的财政收入分配中，中央和省级政府掌握了大部分，乡县一级的基层政府仅获得较少部分收入。财力雄厚的中央及省级政府负担的义务教育经费比例远远低于财力相对薄弱的基层政府负担的比例，这种与其财力不相称的政府间义务教育经费分担机制已成为许多经济落后的农村地区义务教育经费短缺的重要原因。通过建立规范的农村义务教育转移支付制度，加强中央及省一级政府对农村义务教育的责任，就可以扭转这种不合理的分担格局，为农村义务教育发展筹集足够的资金。
2.乡镇财政力量薄弱的实际情况，决定其无力负担农村义务教育大部分责任。我国《义务教育法》第八条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”《义务教育法实施细则》第五条规定：“实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡（镇）。”这些规定将实施农村义务教育的主要责任下放给乡镇一级政府。我国农村义务教育形成“分级办学、分级管理”的体制。这一体制就当时国家对教育大包大揽、统得过死的现状来说，是一大进步，它调动了地方政府和农民集资办学的积极性，将普及九年义务教育进程向前推进了一大步。然而，1994年实行分税制后，乡镇财力薄弱，多数乡级政府入不敷出。据河南省的普查，1999年90％的乡级政府拖欠工资，90％的乡级政府存在负债〔5〕。为了维持农村义务教育的正常运转，乡级财政常以教育费附加和教育集资来弥补相应的财政支出不足。但，目前进行的农村税费改革，要求取消农村教育费附加和教育集资，乡政府失去了筹集义务教育经费的主要渠道，更无力承担义务教育的财政责任。因此，类似于陈场镇义务教育经费短缺的现象在我国农村地区极为普遍。从1997年至1999年，陈场镇义务教育支出中财政拨款所占比例尽管连年上升，但始终低于50％。与此同时，陈场镇财政对义务教育的拨款占财政支出的比例高达70.16％，1999年最低也达到50％以上〔6〕。这说明乡级政府虽然尽了很大的努力，但依然无法解决农村义务教育经费短缺的矛盾。
3.费税改革要求通过建立规范的转移支付制度化解决其对农村义务教育的冲击。我国义务教育“分级管理、分级办学”的体制决定了农村义务教育以财政拨款为主，以农村教育费附加、教育集资和学生杂费为辅的多渠道投入格局，多数乡镇在实际的义务教育经费筹措过程中常以教育费附加和教育集资来弥补财政拨款的不足。但是近年来，随着农村费税改革的实行，原有投入格局转为只有财政拨款、上级转移支付和杂费收入三个渠道的格局。如前所述，地方财政拨款的增长空间不大。义务教育的性质又决定丁其免费的特征，收取学生杂费属于一种过渡时期的做法，因此，依靠提高杂费水平来增加义务教育投入是不合理的，也是不现实的。但由于缺乏规范化的转移支付制度，中央和省级转移支付仅占义务教育投入的极少部分。因此，农村费税改革在减轻农民负担的同时，加剧了农村义务教育经费短缺与乡镇财力薄弱的矛盾。可以说，目前的教育财政体制已不足以支撑义务教育的实施，农村义务教育筹资体制已经到了非改不可的地步。而要改革农村义务教育筹资体制，弥补农村费税改革造成的义务教育经费缺口，在财政拨款和杂费收入增长有限的情况下，只能从上级转移支付这一渠道入手，通过建立规范的农村义务教育转移支付制度使农村义务教育发展获得稳定的经费来源。
4.城乡义务教育发展不平衡的现状要求建立规范农村义务教育转移支付制度。义务教育的公益性要求国家为每一位适龄儿童提供水平大致相当的义务教育，但由于实行“分级办学、分级管理”的义务教育体制，各地义务教育的水平在很大程度上取决于当地的经济发展水平。而我国的各地经济发展水平又极不平衡，特别是城乡之间存在着巨大差异。以初中入学率为例，1998年湖北省城市小学毕业生数为216607人，初中招生数为210
384人，升学率为97.13％;同年该省农村小学毕业生数为747
857人，初中招生数为657305人，升学率仅为87.89％，同一个省初中入学率相差近10个百分点。为了促进义务教育的平衡发展，逐步缩小城乡间义务教育发展差异，首先必须建立规范的农村义务教育转移支付制度，通过政府间资金的转移，弥补经济落后的农村地区义务教育经费的不足，从根本上解决农村义务教育经费短缺的问题。
为了实现中央对农村义务教育的责任、缓解地方财政的压力、促进义务教育的平衡发展，必须逐步建立规范的农村义务教育转移支付制度。具体来说，将乡级政府的义务教育财政责任转移到县级政府，由县级政府作为实施义务教育的主体，以县为单位，按规范的公式计算义务教育经费的供需差额，以此为基础具体确定中央、省、地（市）及政府的分担比例或项目，建立其规范的由中央、省、地（市）三级政府向无力负担义务教育经费的县级政府补助资金的义务教育财政转移支付制度。
参考文献：
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[4]王善迈。中国基础教育发展的不平衡和资源配置[J].中小学管理，2000,(3).
[5]袁连生，我国义务教育财政不公平探讨[J].教育与经济，2001,(4).
[6]仙桃市陈场镇普及九年义务教育统计表[Z].仙桃：仙桃市陈场镇人民政府文件，2000,(9).
《内蒙古师范大学学报》（教育科学版）2002年第3期
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