- 当前农村基础教育问题与对策
- 来源:中国教育先锋网
- 农村基础教育面广量大，在提高国民素质、增强综合国力上始终处于十分重要的地位。农村教育在促进当地经济、社会发展，全面建设小康社会中具有基础性、全面性的作用。改革开放20多年来，我国农村教育改革和发展取得了很大成绩，但农村教育的整体性薄弱状况一直未从根本上得到扭转，当前农村基础教育的主要问题在哪里？其根源何在？有何对策？最近，我们对部分农村中小学校进行了调查。
一、当前农村基础教育存在的主要问题
（一）农村基础教育目标错位
《中国教育改革和发展纲要》强调指出：“教育必须为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，自觉地服从和服务于经济建设这个中心，促进社会的全面进步。”这就给我们指明了办学方向，规定了办教育的总目标。然而，受落后的教育观、人才观、质量观的影响，社会上许多人把升学与成才等同，把升学率的高低与办学质量的优劣等同。一些地方、一些学校的教育工作包括教学内容、教学方法、校园环境、管理制度等等都围绕着升学考试指挥棒转。形成重智育轻德育丢体育，重分数轻能力，重升学轻实用的“三重三轻”的恶性循环局面。学生的思想素质和身体素质差，个性特长受压抑，缺乏社会实践能力和开拓进取精神，更无兴农爱农的思想意识。
在一些地方，农村基础教育除了为高等教育输送新生这个方向以外，再没有其他的目标。从学生来看，农村基础教育只面向“升学有望”的学生，它放弃了对“升学无望”学生的培养教育。目标的单一性，必然导致教育内容视野的狭窄。高等教育招收什么，农村基础教育教什么。从课程设置、教学内容到教学组织形式、管理方式等，一切都围绕升学转。至于其他不能考得高分的学生，学校并没有教给他们适应生存的方式，大多数毕业后回乡务农的学生缺少必要的农村实用技术知识和致富本领，所学的知识不实用，不能适应农村经济发展对人才的需求。
（二）农村教育经费严重不足
农村税费改革有效减轻了农民负担，促进了农村建设和农业发展。但因此也切断了“农业教育附加费、乡村教育统筹和集资”为渠道的教育经费来源。这决不是税费改革的错，但农村教育经费短缺确实太严重了。据有关专家调查分析预测，当前教育经费投入又一次呈明显下降趋势，农村教育经费短缺约100亿元。经费严重短缺的结果，是导致学校运转陷入种种困境。
1.公用经费入不敷出
农村校长普遍叫苦，税费改革后，尤其是“一费制”学校，上交各部门代收费用后，剩下的初中人均40元、小学人均30元杂费，无法开销学校正常办公经费，加上财政应拨的办公经费不能及时到位，学校运转更加困难。诸如水电费、出差会议费、报刊茶水费、取暖降温费等无法解决。有的学校公用电话也停了，工友也辞退了；有的学校因交不起电费，晚上只好用煤油灯、蜡烛办公。
2.办学条件无法改善
因为无钱，学校正常的办学条件也无法改善。如取消收上机费，就会被迫停止计算机教学；电脑、电教器材坏了没钱维修，只好停用；图书资料、文体器材无钱添置，危房无钱改造，更不要说还债；桌凳坏了学生自己带回家修理，教师的办公桌椅坏了，也只能是自己修理，凑合使用等等。
3.教师工资未能全面到位
从2002年起，教师工资转由县财政直接发放后，基本消除了工资不能按时发放的问题，但经济贫困地区仍由乡财政上划来支撑，教师工资未按时发放的现象仍有发生。突出的是不少农村地区长期未足额兑现教师工资。如班主任津贴、午餐费、地方财政补贴工资都无法到位。而养老、失业、医疗保险等更是无力参保。
4.网点调整后，一些学校运行困难
网点调整后，因学校被撤消的一些村原来修建校舍时已投入较多，有的已负债累累，学校被兼并后心理不平衡，无力或不愿再做大的投入；乡镇政府历年债务沉重，一时又拿不出钱；联小所在村委也不愿增加负担，致使新办联村完小扩建校舍与添置设备所需费用没有着落。有的采取学生自带桌凳，租用民房充当教室和学生宿舍的方式，以解燃眉之急。
（三）教师队伍整体素质欠佳
农村教师整体素质主要存在四个方面的问题：一是年龄结构不合理。有关调查表明，农村教师队伍老化，后继乏人情形日益严峻。在现任农村教师中，“文革”以前的“老三届”出身的老教师（大约在51—56岁)约占30％，“文革”期间的初中、高中毕业生出身的中年教师平均约占28％，44岁以下多为师范毕业的青年教师平均约占42％。二是学历水平较低。目前初中教师本科比例只有15％，小学教师大专比例只有9.5％，可见学历提高任务十分艰巨。三是教师整体能力较差。相当数量的中、老年教师业务能力较低，不能胜任教育教学工作的约占40％。特别是村级小学，音乐、体育、美术、劳动、自然、英语教学只有兼职的，教师专业素质和操作能力十分低下。四是教师身体不适应。由于生活条件差、学校环境差、内外压力大、待遇不高、不良习惯等因素影响，农村教师身心素质明显下降。
新课程标准、综合课程、新课程实施、新课程评价对目前的农村教师提出了严峻的挑战。它要求教师的教育理念、教学角色行为必须实行全新转变。由于农村教师队伍年龄资历、学识能力、身心状况差异较大，因此转变过程困难多多。据民意测验：80％的名教师认为新课改与他们无关，50％的中年教师认为按照传统的教学方法照样能对付新课程教材，或者认为这是青年教师的任务和职责，因此农村课程改革将道路曲折。
（四）农村学校管理水平不高
“一个好校长就是一所好学校”。那些管理无序、质量落后的农村薄弱学校，都与校长及其班子成员的管理水平不足或工作极不负责紧密相关。有的农村中小学校长平均每周在校时间在3天以下，有的爱好外出溜达，爱搞“遥控指挥”；有的常常出入舞厅、美容厅、娱乐厅，或打牌娱乐，显得无所事事，学校工作则往下属一推了之，自己当“干老板”；有的作风霸道，民主意识差，严重挫伤了班子成员乃至教师的积极性。因为校长管理能力太差，学校“依葫芦画瓢”、照搬照套制定的一些管理办法、措施、制度也往往流于形式，只求纸上作业，不求实际效果。有的在用人策略上任人唯亲，在激励机制上不舍得花钱，在评价制度上不切实际。结果好的上不去，差的罚不了，优的进不来，劣的淘不出。干好干坏一个样，干多干少同享受。这样的学校，难免一片混乱，教育质量也就可想而知了。
（五）农村社会、家庭教育功能赢弱，学生流失比较严重
这些年，贫困地区的许多农民纷纷离开乡土，投身“打工潮”。尤其许多年轻夫妻将子女托养给双方父母或亲朋好友。由于家庭代理监护人的责任心和素质多数不如学生的父母，在家庭教育管理上或娇宠过分，或严厉有余，使这类学生的品德个性和文化求知的价值取向发生偏离。一些学生家长陷入了“读书无用”的误区，认为自己的子女只要有人代养，有学校接收寄宿，孩子的学业成绩是次要的，读完小学或初中就让他们进入“打工族”。家庭教育的失策，给孩子的身心发展造成了不良影响，也给学校教育增添了障碍。
农民对子女受教育的期望很简单：如果子女学习成绩好，父母希望他们能够继续升学直到“跳出农门”；当子女升学无望，难“跳农门”时，农民就会将对教育的投入转向对家庭生产和劳动的投入。长期以来的城乡差异，使农村和贫困地区的人们向往城市生活，而能“跳农门”，从而改变子女命运的最现实的手段，便是送子女接受教育。正是在这一希望的支持下，不少农民咬紧牙关、节衣缩食供子女上学，但当他们发现升学无望时，便会感到继续供子女读书不划算。一位农民说得更直白，与其继续供孩子念书，不如早让他们挣钱，起码不再付出，因而宁愿让孩子呆在家里，也不愿再供其上学。
二、促进农村教育持续健康发展的对策思考
（一）端正农村教育办学思想，全面实施素质教育
农村基础教育要转变观念，必须注重面向农村，注意大多数学生。为高等教育输送新生不应成为农村基础教育的惟一目标，培养全体学生的基本素质，为他们学会生存打基础，这应该成为农村教育的重心。我们必须认清：为农村现代化建设服务是农村学校教育的根本任务，农村教育必须适应广大农村发展生产、劳动致富、渴望人才的需求。对于数量占大多数的不能升入高一级学校的初高中毕业生，如何为他们打好文化知识基础，加强就业前的技术、职业训练，是我们面临的重要课题。要端正农村教育的办学思想，真正把农村教育的重点转移到素质教育上来，转移到为当地经济建设和社会发展服务的轨道上来；要变升学教育为“素质教育”，努力提高新一代劳动者的素质；要使各级各类学校的毕业生都能在德智体全面发展的基础上，掌握一定的劳动生产基本知识和基本技能，使每一个青壮年农民能接受不同形式的职业技术教育。农村中学的课程设置要体现文化课和技术职业课并重、选修课与必修课并重的特点。选修课的开设应给学生一定的自主权，这样才有利于调动学生的学习积极性，使所有的学生都能根据自己的特长爱好，学有所获，学有所用，带着满意的心态投身社会。
（二）强化法律责任，建构保障机制，加大对农村义务教育的投入力度
税费改革前，农村义务教育经费实际上是由政府和农民共同负担。税费改革后，取消了农村教育附加费和农村教育统筹与集资，政府投入成了农村教育税费投入的主渠道。为此应通过强化教育投入法律责任，建构经费投入保障机制。
1.强化政府责任，调整和重构基础教育公共经费来源的格局
重点强化中央和省级政府的投入责任，改变当前中央和省级政府在基础教育特别是义务教育公共投资中比例过低、作用过微的状况。建议国家制定义务教育最低财政标准，对低于财政标准的县乡，由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持。
此外，中央政府的财政支出政策要向农村倾斜，可适当调整非义务教育阶段、城镇及富裕地区的投入比例，用于增加农村尤其是贫困地区的经费投入。
2.建立和健全教师工资保障机制，确保教师工资按时足额发放
要采取有效措施补发旧欠工资和补充地方性工资及津贴，确保农村教师人心稳定。教师工资应与地方公务员工资同步，实行财政统一发放的办法，每年年初即从县财政预算中单独列项，专户储存，专款专用，及时定额到位；中央和省级财政应加大对贫困县的扶持力度，将保障教师工资的责任进一步上移。例如，国家级贫困县义务教育教师工资超出当地支持能力的部分，由中央财政负担；省级贫困县教师工资当地负担不了的部分，则由省级财政予以确保，以彻底减轻贫困县的财政压力，从根本上解决农村贫困地区拖欠教师工资的问题。
3.调整农村贫困地区义务教育投资体制，健全政府对贫困学生的直接资助制度
我国地区间发展极不平衡，人均GDP在县与县之间甚至相差数十倍。建议国家对农村贫困地区现行义务教育公共投资体制进行调整，建立一种有别于全国其他农村地区的相对集中的新的分担机制，即实行中央、省、县、乡四级共同分担义务教育公共经费的新机制。新机制的核心是加大中央和省级财政对农村贫困地区义务教育公共投资时的分担责任，可以采取财政转移支付方式加大中央和省级财政对贫困地区义务教育的投资比重，从而减轻贫困地区义务教育公共投资的财政压力。另一方面，建议尽早在全国范围普遍建立由政府公共经费负担的政府助学金制度，以使贫困学生受到政府的特别关注，并获得较为充足的经费资助。至于各级政府对政府助学金的分担办法，可以根据各级财政的能力和在义务教育投资中承担的各项责任做进一步的深入研究。
4.确定分级投入比例，确保资金到位
通过确定上至中央，下至乡镇的分级投入比例，共同建立中小学网点调整和危房改造专项资金，确保大规模的农村网点调整如期到位。同时，每年安排一定份额，分期分批偿付危房改扩建的旧欠债务，应指出的是乡（镇）人民政府应继续承担相应的义务教育办学责任，有关各方应共同努力，切实改善办学条件，确保学校工作正常运转。
（三）尽快提高农村教师队伍的素质
如果说为了考虑农村学生数量的下降与教师的自然退休减员比例基本平衡，农村学校将持续一段时期暂不补充正规师范毕业生和社会其他条件合格的人员进入教师队伍，那么对现有的在职农村教师就要从优化培训机制与途径入手，帮助他们尽快适应新课程改革的需要，努力实现教育理念、教师角色、教育能力、教育评价的全面转变。通过多种途径促进农村教师素质的全面提高：一是健全农村教师在职进修制。将教师在职进修与提高学历、职称评定三者挂钩，促进农村教师自觉参加脱产学习、函授、自考等进修。二是举办各类培训班，定期轮训，分散自学，分段考试，做到培训与教学两不误。三是全面开通、不断扩展远程教育工程，促进城乡优质教育资源共享。四是采取得力措施指导和约束教师自我修炼、自我成才。尤其是对参加提高学历进修和各种培训有困难的老弱教师，更要创造条件，提供载体和平台，促进他们为适应课程改革新要求自动加压、主动提高。五是立足长远，继续办好师范院校，延长学制，培养一批潜在素质优良的后续人才，以备将来补充教师队伍。六是强化城乡教师交流。即安排城镇优秀教师到农村学校定期任教，尤其是派往贫困地区支教。并有计划地安排农村有发展前途的中青年教师到城市学校在教学实践中接受培训。七是从短期着眼，提倡农村学校中条件好的与薄弱的学校之间，相互异地兼课或代课，以达到以强扶弱，共同提高。通过以上措施，促使全体农村教师不断学习教育科学理论，树立教育创新意识，掌握现代教育技术，完善现代教育行为。
（四）坚持公平原则，不断缩小农村教育的差距
“穷国办大教育”的现实，无论主观上还是客观上在短期内都很难消除东、中、西部农村地区教育的差距。如果不采取有效措施，实施农村教育政策倾斜，则差距会更加拉大。因此，必须在坚持教育平等、教育公平原则的前提下，依靠国家的政策大力扶持。从中央到省政府，在以公用经费、危房改造经费为主体的各项教育经费投入上，比现有倾斜力度还要加大，宁愿在别的方面忍耐一些，甚至牺牲一点城市建设速度，也要优先考虑农村教育发展问题。要从各地农村教育网点调整的实际出发，对农村教育的师资配编总体上放宽比例，以减轻农村教师负担，全面实施素质教育。特别要考虑网点调整后学生上学的距离与安全，以及低、中年级学生寄宿难的问题。一师一校和复式班建制与1—3年级初小规模教学点还得保留相当一段时期，因此对此类农村教学网点的师生配比更应放宽。在县以下应尽快取消办重点幼儿园、重点小学、重点初中，实现县城以下城乡教师、生源、物力财力投放的公平性、平衡性，以利调动乡镇农村中小学教育的积极性。
（五）进一步推进教育管理制度的改革，全面提高农村教育双重管理水平
1.建立符合我国国情的农村教育监督机制
从外部看，各级政府能否依法实施教育经费转移支付，能否依法加大本级政府对教育的投入力度，能否依法承担学校人事制度改革的管理责任，均直接制约农村教育的发展速度和农村学校的办学质量。为促使各级政府用足用好农村教育政策，防止教育经费浪费与流失的现象发生，有效促成政府对农村教育投入政策的倾斜，并克服教育执法检查中搞形式、走过场、假帐应付以及发现问题不予深究的疲软现状，要在进一步强化人大代表会议提案评议监督，人大、政协科教文组织定期执法检查，政府督导室定期调查反馈等监督机制的同时，形成各级党政组织协调，由党政多个执法部门（包括纪检、监察、检察、审计等部门）组成“教育执法监察”专门机构，加大监督力度。对违反各种教育法律、政策的人和事，应及时予以严肃处理，情节严重的应追究法律责任。
2.加强对学校管理干部及教师的约束
各级教育行政部门要进一步强化校长的任期目标管理，对学校乱收费行为和教师工作不称职、质量上不去及严重体罚学生的行为，在评价、聘用上都应实施一套严格的约束机制。此外可建立教师行业自律协会，建立社会支持和约束机制（如教育受益方与施益方的联席议会制、教育听证制等），这对促进学校内部管理水平提高具有重要的作用。
3.优化学校人事管理
要建立各级教育行政部门和农村学校内部有效且可操作的人事管理制度。从外部应建立与劳动力市场相通的教师供求市场，公立学校与私立学校师资可相互流通，能对教师优化起到外部供给的压力作用。建立教师行业资格准入和退出机制，进一步完善教师资格认证制度，杜绝不合格的人员担任农村教师。从内部看，要加速实施“全员聘任、平等竞争、定编定岗、择优聘才、淘汰转岗、优化组织、强化培训、科学考核、合同管理”的人事改革。在学校管理上应与时俱进，优化科学管理与规范管理、刚性管理与弹性管理、激励管理与惩罚管理的综合化、系统化的学校管理运行机制。
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