化解农村义务教育“普九”债务的策略
来源:《中国教育学刊》


    摘  要:农村义务教育“普九”债务已成为制约我国农村经济、社会、教育发展的重要因素,对这个问题的解决体现出重要的历史和现实意义,其解决策略具体包括政府加大财政投入、逐步建立各级政府合理分担“普九”债务的偿还机制、利用社会力量多渠道筹措资金等多种措施,但在化解“普九”债务的过程中要注意避免新债务的产生和专款被不当使用。 


    关键词:农村义务教育;教育经费;“普九”债务 


    农村义务教育“普九”债务是我国农村社会发展中的一个不和谐音符,已成为制约农村经济发展、危及农村社会稳定、影响农村教育发展的一个突出问题,研究农村义务教育“普九”债务问题对积极防范和治理农村债务风险、维护农村稳定、推动农村教育发展、构建和谐社会,具有重要的理论意义和现实意义。 


    一、农村义务教育普九“债务”的现状 


    20世纪90年代初,我国政府提出要在20世纪末全面普及九年义务教育,经过十几年的发展,我国义务教育取得了显著成就。截止到2005年我国仅初中在校生就达到59579491人。2006年我国小学毛入学率达到106.3%,初中毛入学率达到101.9%。全国99%的人口地区实现了普及九年义务教育,特别是西部地区的“两基”攻坚和农村义务教育全面纳入公共财政保障体系的实施,为农村义务教育的全面普及打下了坚实的基础,农村义务教育的面貌得到了很大改善。在各地义务教育事业取得较大发展的同时,也产生了一些问题,农村“普九”欠债问题就是其中之一。 


    所谓农村“普九”债务,是指国家在全面推进普及九年义务教育的过程中,各级政府和学校为了在规定的时间内完成普及九年义务教育的目标而产生的债务。 


    我国政府在20世纪90年代制定了普及九年义务教育的相关标准,并逐县检查验收。在教育投入不足和“普九”达标压力的驱使下,基层政府和学校不得不大举借债搞建设,遂形成全国大范围内的“普九”债务问题。全国大部分农村地区的教育部门都存在着不同程度的欠债情况,据统计,仅农村“普九”负债就高达500多亿,而且具有欠债分布地区广、数额大、拖欠时间长等特征。如:东部某省截至2006年义务教育的负债仍有100亿元左右,陕西省2002年止共拖欠“普九”债务15亿元,云南省达20亿元,成都市某县1996年以前的债务高达2164万元,至今拖欠已经超过10年。据不完全统计,全国现有“普九”欠债中拖欠8年以上的应该在1/3以上。由于多种原因,大量的“普九”债务逐渐成为“死债”,无力偿还,见表1。


    农村义务教育的“普九”债务严重影响了农村义务教育的发展。有调查发现,农民教育负担沉重,农村学校校舍简陋破败,教学条件恶劣,县乡九年义务教育达标后债台高筑,许多地方发生了债权人堵政府、封校门、赶学生、锁教师、阻止教师上课等情况,严重影响了正常的教学秩序。 


    二、化解农村“普九”债务问题的策略 


    化解农村义务教育“普九”债务问题关系着农村地区的经济发展和社会稳定,关系着社会主义新农村的建设,具有重要的历史和现实意义,就其策略来说,具体包括以下几种。 


    (一)政府加大教育财政投入 


    农村“普九”债务深刻暴露了我国广大农村地区经济基础较差、社会文化落后的现状,让县一级政府或家庭主要承担教育经费的责任在可行性上存在着一定的困难,让家庭负担义务教育经费也有悖于义务教育作为公共产品这一属性。“以县为主”的投资管理体制并不能从根本上改善我国农村义务教育财政体制不合理的现状。为此,我们建议,国家应把义务教育的投资主体进一步上移,强化中央和省级政府在义务教育投资方面的责任和义务,逐步建立国家公共教育财政新体制,切实解决“普九”债务问题。 


    (二)逐步建立各级政府合理分担“普九”债务的偿还机制 


    在明确各级政府的职责后,应遵守义务教育投资的可行性原则,根据各级政府的财政能力来确定其化解债务的比例。根据国际比较与预测,各级政府负担教育经费的比例应达到85%-90%(目前我国没有突破75%),各级政府分担义务教育经费的比例应是中央为15%-20%,省一级为20%-25%,县一级为65%-70%。因此,我们认为,在此基础上,要考虑东西部之间和城乡之间的差异性,中央和省、市级政府要配套相应的资金,加大对贫困地区“普九”债务配套资金的倾斜力度,加快贫困地区“普九”债务的偿还进度。 


    (三)以法律的形式规范各级政府的教育投入 


    当前农村义务教育的公平公正程度,应该说离法律的要求还有不小的距离。我们认为,应该把教育投入纳入法制化轨道,建议尽快制定《教育投入法》,以法律的形式把国务院、省、地、县、乡各级政府应该投入教育的经费比例明确起来,确保教育经费投入的稳定来源。对于农村义务教育这样的奠基性工程,需要政府予以高度关注,法律法规是其稳定发展的主要保障之一,尽快修改完善原有法律和制定新的法律可以使农村义务教育的发展有法可依,得到保障。 


    (四)国家要采取奖励措施鼓励地方还债 


    国家采取一些奖励措施,对还款及时的地区要给予一定的资金奖励。在偿还上,华中师范大学的范先佐教授认为,要建立“普九”债务化解激励机制,提倡“偿债也是政绩”的理念,将偿债实绩纳入政府政绩考核范畴,对偿债实绩实行“以奖代补”。对市、县政府每偿还一定数量的“普九”欠债,中央和省级政府就按一定比例予以奖励,奖励经费市、县政府可继续用于偿还“普九”债务,以此形成良性循环直至债务完全化解。 


    (五)利用社会力量多渠道筹措资金 


    鉴于我国“穷国办大教育”的现实,广泛吸引社会资金进入农村教育意义重大。我们可以通过以下方式来吸引社会资金:一是建立政策性的教育银行,通过贷款、投资、担保、补贴、贴现等资金运作方式来保障教育金融业务的顺利开展;二是发行教育彩票,广泛吸收社会资金,将所筹得的资金中拿出一部分用于农村教育;三是以国家投入为基础,建立全国性教育发展基金;四是运用产业政策优惠、税收减免等手段,鼓励社会捐资农村教育等。 


    三、农村“普九”债务问题解决的重要意义 


    农村“普九”债务问题已经影响到国家、农民之间的和谐关系,也危害到了社会的稳定。因此,解决“普九”债务问题已经成为推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的任务。 


    (一)有助于深入落实农村义务教育经费保障机制 


    农村“普九”债务问题的解决对促进农村义务教育的持续健康发展、提高我国农村地区人口文化素质、促进农村经济社会发展、增强农民脱贫致富的能力起到了重要作用。同时,它也是农村义务教育经费保障机制落实的重要体现。 


    农村义务教育经费保障机制从政策层面具体落实了“普九”债务的主要承担人以及具体的偿还措施,虽然目前关于这方面的具体实施细节还处于制订过程当中,但是应该看到,关于农村“普九”债务问题的危害已经被党和政府所认识并高度重视,各项政策处在不断的修订过程中,具体的责任也已经落实到位。相信很快这个落农村义务教育头上的沉重担子就会彻底解决。 


    (二)有助于促进全国乡镇债务的化解 


    农村“普九”欠债是全国乡村债务的重要组成部分,义务教育“普九”债务的化解对于减轻乡镇的债务负担具有重要意义。 


    2005年,有学者在湖南省的129个乡镇做过一个针对乡镇债务问题的调查,调查的6县31个乡镇债务平均值为1498万元,据此估算,湖南全省乡村债务总额不会低于299.6亿元,相当于2004年湖南省GDP比重的5.3%,财政总收入的49.3%。其中某县负债1亿元以上的乡镇就有5个,最高的乡负债达1.7亿元。在129个乡镇中,有54%的乡村债务形成的主要原因是义务教育、公路、水利、电力等基础设施建设;有25%的乡村债务形成的主要原因是完成税费任务的缺口;有9%乡村债务形成的主要原因是办乡村企业的贷款;有8%的乡村债务形成的主要原因是乡村的运转支出;有4%的乡村债务形成的主要原因是乡村干部工资欠款。 


    湖南省的乡镇债务仅仅是中国众多省份的一个缩影,就全国而言,据有关部门的调查数据,全国乡镇债务总额采用中间值法则的话,债务总额不会低于6000亿元,如果采用高值估算,全国可能突破1万亿元。据全国人大执法检查报告测算,全国仅农村“普九”负债就高达500多亿元,加上城镇义务教育“普九负债”,该债务总量至少占全国乡村债务的十分之一。由于缺乏偿还渠道,乡村负债一直是农民负担反弹的隐患。沉重的乡村债务严重影响了基层政府的正常运转,减少了公共产品和服务的支出以及投入,导致了乡村公共权力机构或组织的瘫痪,引发了农村社会的各种危机。从对部分乡镇、村的调查情况看,不良债务问题已引起了农民群众的强烈不满,影响了农村经济的发展和社会的稳定。农村“普九”债务问题的解决,不仅有助于减轻乡镇的债务负担,而且有助于为化解乡村其他公益事业债务探索路子,积累经验。 


    (三)有利于创造和谐的社会环境,促进新农村建设 


    近年来,中央实施的农村税费改革和一系列支农惠农政策,改善了农村干群关系,促进了农村社会的和谐稳定,为新农村建设打下了良好基础。但从一些地方的情况看,“普九”债务和其他乡村债务已成为影响农村经济社会发展的一个重要因素。有些地方为了偿还债务,挤占挪用村内“一事一议”的公益事业簿资款,还挤占上级下拨的专项资金,影响了新农村建设。及时化解“普九”债务,严格控制新债,可以进一步消除不稳定因素,为新农村建设创造良好的社会环境;可以培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,为新农村建设提供长远的、可持续的智力支撑。 


    四、化解农村“普九”债务时应注意的问题 


    (一)预防新债务的产生 


    目前,国家主要对2005年12月31日前的农村“普九”债务进行清理、核实、化解,但在2005年以后债务仍然在积累。根据重庆市财政局教科文处处长周庆良介绍,截至2006年底,重庆市“普九”债务又增加了4亿多元。这也反映了许多地区的普遍情况。很多农村学校在完成“普九”验收后继续借债维持学校的运行。“普九”债务需要偿还,学校需要继续运转,不少学校高息向银行借款或者个人借款,仅仅是利息的支付就已经压得许多学校喘不过气来了,更不用说是还本金了。这种滚雪球似的债务造成了恶性循环,也在一定程度上影响了化债工作的顺利进行。因此,在农村义务教育经费保障机制实施后,在切实地解决“普九”债务的基础上,要预防新债务的产生,保障农村义务教育经费保障机制的顺利实施。  


    财政部副部长张少春认为,要防止农村义务教育发生“滚雪球”式的新债务,必须五管齐下:第一,对涉及农村义务教育的建设项目应由县级人民政府通盘考虑,确需建设的项目要用政府财政资金解决,不留缺口;第二,建立健全债务监控体系。在清理核实的基础上,逐笔登记造册,建立债务台账和债权债务数据库,实行动态管理,探索地方政府性债务管理办法;第三,实行债务控管领导责任制。不得超越自身财力借债搞建设、上项目,不得搞不切实际的达标升级活动。对违反规定擅自举借新债的,将追究有关单位领导和直接责任人的责任;第四,加强农村中小学财务会计管理。加强学校预算审核,对超标准、超预算和没有资金保障的建设项目与投资不予批准,严格控制公务支出,严格控制学校的公用经费支出,严禁超标准发放教职工津贴补贴;第五,严明纪律,严肃查处违法违纪行为。地方在筹集偿债资金时,要确保资金来源稳定可靠,不能借新债还旧债,不能挤占挪用其他专项资金,不能影响农村义务教育经费保障机制改革的顺利推进。 


    (二)避免专项拨款的不当使用 


    《教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》第一次正式确定了农村“普九”债务解决的主体是国家。在2007年12月25号召开的全国清理化解农村“普九”债务试点工作电视电话会议上,财政部部长谢旭人提到国家将安排专项资金60亿用来解决农村“普九”债务,明后年会根据化解情况增加拨款,国家也会根据各地的实际债务情况给予补助。这些专用款项是化解农村“普九”债务的最主要来源,必须要保障这些资金真正用到解决农村“普九”债务问题上,做到专款专用,杜绝政绩工程、形象工程等现象的产生。 


    化解“普九”欠债是一项长期而又艰巨的任务,不仅需要国家的政策支持,还需要地方教育主管部门和各级学校的积极配合,同时也需要人民群众理解并做好监督的工作。它的解决事关我国农村教育质量的提高、事关农村教育的发展速度,更是国家构建和谐社会、建设新农村的基石。因此,“普九”债务问题需要通过全社会的共同努力来完成。

 

相关文章